利用相关土地政策支持休闲生态农业
和乡村生态旅游发展的思考——以上海市为例
李琴 复旦大学
当前，休闲生态农业和乡村生态旅游的发展面临难得的历史机遇。全国范围看，休闲旅游资源约70%在农村。在乡村振兴战略的不断推进下，农村的基础设施和公共服务更加完善，休闲生态农业和乡村生态旅游得到了快速发展。作为推进乡村振兴的重要手段之一，二者已成为促进上海农业转型、农民创收、美丽乡村建设，扩大农村消费市场、丰富市民文化生活，推动城乡发展一体化的新业态。然而，而要发展休闲生态农业和乡村生态旅游项目，不可避免出现多样化的土地利用诉求。在上海市243万亩耕地红线不能碰，基本农田种粮食与蔬菜等的情况下，如何优化和保障休闲生态农业和乡村生态旅游用地需求，值得进一步研究和完善管理机制。
一
上海休闲生态农业和乡村生态旅游发展的基本特征
１.休闲生态农业与乡村生态旅游产业规模不断扩大，形式呈现多元化，并从零星分布朝向集群分布转变，用地需求增加。据统计，“十三五”期间，上海已建成37个乡村振兴示范村、17个乡村旅游重点村和124个市级美丽乡村示范村，315个休闲农业和乡村旅游点。2021年，全市已有各类休闲生态农业和乡村生态旅游景区（点）450个，年接待游客超1461.75万人次。一批乡村旅游景点入围上海市全域旅游特色示范区域和上海市民“休闲好去处”，各地都形成了一些有特色的休闲生态农业观光园、采摘园、乡村民宿、休憩林地和农事节庆文化活动。目前，上海有农家乐、休闲农庄、观光农园、农业园区、民俗文化村和休憩林地等乡村旅游类型，其中农业园区与其他五类乡村旅游点的建设用地供应方式存在根本差别。而休闲农庄和民俗文化村对建设用地需求较农家乐与观光农园的建设用地需求更高。
2.休闲生态农业和乡村生态旅游已从零星分布朝向集群分布转变，空间布局从郊区和景区周边拓展到更多适宜发展的乡村区域，空间集聚效应较为明显。休闲生态农业和乡村生态旅游已经成为上海市城市居民休闲和旅游的重要旅游类型。全市休闲农业与乡村旅游项目集中分布在离市中心（人民广场）40—100km范围内，形成一小时休闲圈，产业初步呈现出一定的集聚趋势。如嘉定和宝山北部、青浦西南部、松江南部、浦东的中部和东南部、崇明西沙湿地和东平国家森林公园区域、金山西部的廊下和吕巷、奉贤的庄行和青村等区域。以上区域农业生产面积比重较大，农业生产功能显著，较适宜发展以“农”为核心的休闲生态农业与生态旅游项目。经调研发现，大部分休闲生态农业与乡村生态旅游项目是直接依托蔬菜标准园、标准化果园等优质农业资源而建，位于交通区位优势明显或特色农产品种植（养殖）区的区域。
二
上海休闲生态农业和乡村生态旅游发展的瓶颈
１.自然旅游资源和人文旅游资源等资源禀赋的相对匮乏，成为上海休闲生态农业和乡村生态旅游发展的制约因素之一。近年来休闲生态农业与乡村生态旅游产业得到了迅猛发展，但与此同时，由于缺乏市、区两级系统规划的引导，全市休闲生态农业与乡村生态旅游项目有序发展仍需改进，项目同质化现象较为严重，尚未发挥规模集聚效应。另外，优质项目主要是以工商资本为主，与集体经济组织的合作较少，导致农民增收相对有限，整体上需加强对“三农”的带动作用。运营管理方面，部分项目缺乏运营策划团队的支撑，经营形式雷同、发展模式和服务功能单一、同质同构现象明显，难以迎合市民多样化的需求。当前收益主要来源于农产品销售和餐饮民宿等方面，收益结构单一。政策配套方面，由于相关政策、行业标准及规范的缺失，导致政府对休闲生态农业与乡村生态旅游发展引导不足，提供的配套公共服务设施不尽充分。以上这些构成了休闲生态农业与乡村生态旅游发展的障碍和瓶颈。
2.上海休闲生态农业和乡村生态旅游在拓展农业和农地功能的同时，不可避免出现了多样化的土地诉求，其中最突出的是乡村旅游发展建设用地的保障问题。研究显示，乡村生态旅游发展合力的建设用地需求主要是通过设施农用地的名义进行实质上的建设用地使用。但是，利用设施农用地建设临时性服务设施不能满足农业旅游的服务要求，且设施农用地目前出现部分失控趋势，未来使用限制和难度增加。在崇明某生态农业科技公司调研发现，乡村旅游发展中人、地、钱均存在瓶颈，由于流转的农用地无法建设住宿服务设施，开发了大量板材平房或小木屋以满足游客住宿需求。
此外，土地政策还面临着乡村旅游发展的其他创新要求。例如，从投资者降低风险角度出发的较长年限的农用地流转与从保护农民权益角度出发的较短年限的农用地流转之间的矛盾；土地被用作旅游资源成为乡村生态旅游活动的载体和旅游产品的核心构成要素，而不再仅仅是农业生产对象时，所产生的巨大土地增值效益，如何做到既保护乡村旅游持续性，又不损害农户正当权益的分配矛盾等。
三
对策与建议
１.对休闲生态农业和乡村生态旅游发展实施差别化土地管理策略。鉴于上海乡村生态旅游在自然资源不具备显著优势，品质、等级、规模参差不齐，尚未达到成熟阶段的情况下，休闲生态农业和乡村生态旅游发展用地应采用分类审慎的策略予以保障，应进一步分析乡村生态旅游发展用地的地类归属、可使用旅游用地的对象条件、申请乡村旅游用地的主体这三个关键问题。一是从设施农用地和农村建设用地两个不同途径明晰地类归属，设施农用地建设临时性服务设施不能满足发展需求，但是土地取得成本低，有利于乡村生态旅游早期发展使用。二是在建设用地“总量锁定、增量递减”的政策发展趋势下，未来以农村集体存量建设用地利用为主是必然趋势，可结合宅基地退出、农村土地资产重组、集体经营性建设用地入股、联营等多种方式灵活开展。三是建设用地使用应当就郊野公园与集建区外的不同规划控制空间区别对待，建设用地指标的申请主体和经营主体都应当以农村集体和农民为主，以促进农民增收为主，妥善处理镇、村、老板与农户的主体关系。
2.利用现有政策优化休闲生态农业和乡村生态旅游点建设用地配置。具体来看，可以用来发展休闲生态农业和乡村生态旅游的土地包括，一是农用地、耕地，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的耕地从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。高标准农田和生态公益林，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。二是建设用地，可以通过长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地等政策，并鼓励农村集体经济组织依法使用农村集体建设用地以土地使用权入股、联营等方式，与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等乡村旅游接待服务企业。三是“四荒地“及其他未利用地。建议乡村旅游建设用地的价格应有一些政策优惠。例如，浙江德清乡村旅游的用地价格一般比工业用地价格还略低一些。乡村旅游建设用地来源，可以通过农村集体建设用地、设施农用地、废弃农用地、荒山等土地整理来取得，不足部分也可以用城镇建设用地指标来配置。
3.盘活存量集体经营性建设用地资源，鼓励土地复合利用。在落实《上海市关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见(2018)》基础上，一是在符合规划、安全、环保要求的前提下，鼓励集体经济组织利用合法取得的废弃工矿用地、废弃宅基地、公共设施用地等存量集体建设用地，建设民宿体验、餐饮服务等休闲农业和乡村旅游服务设施，以及公共配套服务设施。二是支持各地结合实际探索土地复合利用，建设田园综合体，发展乡村生态旅游、农业教育、农业科普、农事体验、乡村养老院等产业，因地制宜拓展土地使用功能。在不破坏耕作层前提下，允许有序利用现有耕地进行农业结构调整，仍按耕地管理。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，有序规范多种形式合作建房。
4.研究用地保障机制，优化相关产业和项目用地布局。实施建设用地减量化腾挪出的土地指标，需明确一定量土地指标专项用于休闲生态农业与乡村生态旅游发展，不得挪作他用。以“控制规模、聚焦重点、保障近期”的原则，通过指标体系对休闲农业与乡村旅游项目进行综合评价，规划给予一批项目建设指标支持，通过整治一批项目，获得一定建设用地指标，控制建设用地的总体规模。在节约集约用地的方针下，重点落实近期方案，优先保障近期重点建设项目用地。在用地指标方面，建议拉开档次，区别对待。对于重点建设项目允许3%的建设用地，对于一般保留项目允许2%的建设用地。同时，鼓励利用存量集体建设用地发展休闲农业与乡村旅游，对于新增建设用地，可按照项目独立选址要求，探索建立休闲生态农业与乡村生态旅游新增建设用地“点状供地”机制，以破解土地指标难题。